Решение от 14 декабря 2020 г. по делу № А53-8954/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-8954/20
14 декабря 2020 г.
г. Ростов-на-Дону



Резолютивная часть решения объявлена 07 декабря 2020 г.

Полный текст решения изготовлен 14 декабря 2020 г.


Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Андриановой Ю.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ДЛВ Инвест" (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании отказа незаконными отказов в выдаче разрешения на строительство,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 27.11.2020 ФИО2, представитель по доверенности от 19.03.2020 ФИО3; представитель по доверенности от 17.11.2020 ФИО4

от заинтересованного лица: представитель ФИО5 от 20.10.20, представитель по доверенности от 31.12.2019 ФИО6, представитель по доверенности от 02.12.2020 ФИО7

установил:

общество с ограниченной ответственностью "ДЛВ Инвест" (далее – заявитель, ООО "ДЛВ Инвест", общество) обратилось в арбитражный суд с требованием к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее – заинтересованное лицо, Департамент) о признании незаконным отказов в выдаче разрешения на строительство от 24.12.2019 №59-34-2/49979, от 15.06.2020 № 59-34-2/17027, от 16.09.2020 № 59-34-2/30272, об обязании Департамента выдать разрешение на строительство жилого дома со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой» (этажность/ количество этажей- 3-15-22/3-15-22, общая площадь- 32 046, 20 кв.м.), расположенного по адресу: <...> (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В судебном заседании представители заявителя не поддержали требования в части признания незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство от 24.12.2019 №59-34-2/49979, пояснил, что в указанной части отказывается от требований. В остальной части требования обществом поддержаны, заявитель полагает, что отказы департамента от 15.06.2020 № 59-34-2/17027, от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 в выдаче на строительство объекта недвижимости нарушают его права в сфере предпринимательской деятельности и не соответствуют положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации; по мнению заявителя, довод Департамента о необходимости отказа в выдаче разрешения на строительство по причине истечения срока действия градостроительного плана земельного участка, незаконен.

Проанализировав ходатайство общества о частичном отказе от требований, суд, с учетом положений статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает возможным принять его. В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд прекращает производство по делу в части требования о признании незаконным отказа Департамента в выдаче разрешения на строительство от 24.12.2019 №59-34-2/49979

Представители Департамента возражали против удовлетворения требований, полагают, что истечение срока действия градостроительного плана земельного участка является достаточным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство; заявили ходатайство о допросе в качестве специалиста сотрудника Департамента, работающего в отделе в выдаче разрешений на строительство ФИО8.

Суд не усмотрел предусмотренных статьями 55.1, 87.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для удовлетворения ходатайства.

В соответствии со статьей 55.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации специалистом в арбитражном суде является лицо, обладающее необходимыми знаниями по соответствующей специальности, осуществляющее консультации по касающимся рассматриваемого дела вопросам. Согласно части 1 статьи 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации специалист не может участвовать в рассмотрении дела и подлежит отводу по основаниям, предусмотренным статьей 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе в случае личной, прямой или косвенной заинтересованности в исходе дела либо имеются иные обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности.

ФИО8 является сотрудником Департамента, то есть заинтересованным в исходе дела лицом, в связи с чем, суд приходит к выводу о том, что ФИО8. не может быть привлечена к участию в деле в качестве специалиста.

С целью предоставления возможности участвовать ФИО8 в качестве представителя Департамента по доверенности, судом объявлен перерыв до 03.12.2020 до 14 час. 00 мин. После перерыва судебное заседание продолжено 03.12.2020. Лица, участвующие в деле, поддержали свои правовые позиции, представили дополнительные письменные пояснения иные письменные доказательства, которые приобщены судом к материалам дела.

В судебном заседании 03.12.2020 объявлен перерыв до 07.12.2020 до 09 час. 30 мин. После перерыва судебное заседание продолжено; заявитель, заинтересованное лицо представили письменные пояснения по делу.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующие обстоятельства.

Общество с 2013 года является собственником земельного участка площадью 5 044 кв.м. с кадастровым номером 61:44:0040913:16, расположенным по адресу: <...> (далее – земельный участок), что подтверждается выпиской из единого государственного реестра недвижимости от 02.06.2020.

08.12.2016 Департамент в отношении указанного земельного участка выдал градостроительный план № RU61310000-1220161561501085 (том дела 2 лист дела 14). Градостроительный план утвержден распоряжением Департамента от 09.12.2016 № 2495 (том дела 2 лист дела 13).

Из градостроительного плана № RU61310000-1220161561501085 (далее – градостроительный план) следует, что земельный участок расположен в зоне многофункциональной общественно – жилой застройки ОЖ/3/01 подзона В. Одним из основных видов использования земельного участка является многоквартирные жилые дома, в том числе, со встроенно-пристроенными объектами торговли, общественного назначения и культурного, бытового обслуживания.

Из выписки из единого государственного реестра недвижимости от 02.06.2020 также следует, что земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования – для строительства многоквартирного жилого дома.

09.06.2020 общество обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта - жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой, этажность/количество этажей – 3-15-22/3-15-22, общая площадь – 32 046,20 кв.м (далее – объект, многоквартирный жилой дом), расположенного по адресу: <...> (том дела 7 лист дела 89).

К заявлению от 09.06.2020 были приобщены следующие документы: положительное заключение негосударственной экспертизы от 24.09.2019 № 61-2-1-1-0022-19 общества с ограниченной ответственностью «Единый центр строительства» по результатам инженерных изысканий, свидетельство № РОСС RU.0001.610620 об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации; положительное заключение экспертизы от 06.05.2020 № 61-2-1-1015761-2020 ООО «ПГС» по результатам инженерных изысканий, свидетельство от 07.05.2019 № 0001711 об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение экспертизы; положительное заключение экспертизы от 03.06.2020 № 61-2-1-2-022600-2020 общества с ограниченной ответственностью «Единый центр строительства» по проектной документации, свидетельство № RA.RU1154 №0001356 об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации; градостроительный план земельного участка № RU61310000-1220161561501085, распоряжение Департамента от 09.12.2016 № 2495 об утверждении градостроительного плана; цветовые решения фасадов 14/03/11-АР; визуализация объектов; выписка из единого государственного реестра недвижимости от 02.06.2020 № 61/001/002/2020-87489; раздел 1 пояснительная записка, том 1 № 14/03/11-ПЗ; дополнительная исходно-разрешительная документация; раздел 2 схема планировочной организации земельного участка 14/03/11-ПЗУ; раздел 3 архитектурные решения 14/03/11-АР; раздел 4 конструктивные и объемно-планировочные решения том 4 подраздел 1 «противооползневые мероприятия. Ограждение котлована» 01-П-2019-ОК; раздел 4 конструктивные и объемно-планировочные решения том 4 подраздел 2, книга 1, книга 2, книга 3, книга 4 01-П-2019-КР; раздел 6 проектная организация строительства подготовительный период 011/13-ПОС; раздел 6 проект организации строительства 003\12-ПОС; мероприятия по обеспечению доступа инвалидов 14/03/11-ОДИ; технический отчет по инженерно-геодезическим изысканиям 06-2018-ИГИ ООО «Геострой-Ф»; технический отчет по инженерно-геологическим изысканиям 343-19-ИГДИ декабрь 2019 г. ООО БКиГ «Донгеосервис».

Рассмотрев заявление и приложенные к нему документы, Департамент принял решение об отказе в выдаче разрешения на строительство от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 (том дела 1 лист дела 90). Из отказа следует, что представленные обществом документы не соответствуют требованиям, предъявляемым частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно:

1. Состав раздела «Пояснительная записка» проектной документации не в полной мере соответствует требованиям «Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (далее – Постановление № 87):

- копии отчетной документации по результатам инженерных изысканий не приложены к пояснительной записке в полном объеме;

- копии документов не оформлены в установленном объеме.

2. В технико-экономических показателях указан неверный показатель общей вместимости объекта капитального строительства.

3. Не выполнены требования Азово-Черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству (письмо от 17.11.2014 № 7691 в составе приложения раздела «Пояснительная записка»), в частности согласования в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в случае, в том числе изменений сроков и иных условий производства работ.

4. В графической части раздел «Схема планировочной организации земельного участка» отсутствует указание границ зон с особыми условиями и ограничениями использования территорий земельного участка.

5. Состав раздела «Перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов» не в полной мере отвечает требованиям Постановления № 87.

11.09.2020 общество повторно обратилось с заявлением в Департамент с аналогичным заявлением (том дела 7 лист дела 110).

К заявлению от 11.09.2020 были приобщены следующие документы: подтверждение соответствия изменений, внесенных в проектную документацию от 29.06.2020 П-02-08-2020 ООО «ПИК Основа»; раздел 1 пояснительная записка том 1 часть 1, часть 2, часть 3 № 14/03/11-ПЗ; дополнительная исходно-разрешительная документация № 14/03/11-ПЗ.С; раздел 2 схема планировочной организации земельного участка том 3 № 14/03/11-ПЗУ; раздел 10 мероприятия по обеспечению доступа инвалидов том 10 № 14-03/11-ОДИ. Из заявления следует, что оригиналы остальных документов были направлены ранее к заявлению 09.06.2020.

16.09.2020 решением № 59-34-2/30272 Департамент вновь отказал в выдаче ООО «ДЛВ Инвест» разрешения на строительство объекта (том дела 1 лист дела 92).

В качестве правового основания, по прежнему, указана часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Мотивировал отказ в выдаче разрешения на строительство от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 Департамент следующим:

1. В нарушение требований п. «о» ч. 10 раздела II Постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» значение показателя вместимости объекта капитального строительства в разделе «Пояснительная записка» указано без учета вместимости посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения (посетители клуба настольного тенниса, тренажерного зала, шахматного клуба).

2. Представленная в Департамент проектная документация разработана на основании информации, указанной в градостроительном плане земельного участка от 08.12.2016 № RU61310000-1220161561501085. При этом, в соответствии с Постановлением от 23.03.2020 № 211 Правительства Ростовской области, срок применения информации для проектирования, а также для выдачи разрешений на строительство, указанной в вышеназванном градостроительном плане земельного участка истек.

Не согласившись с указанными отказами в выдаче разрешения на строительство, общество обжаловало их в судебном порядке.

Спор между обществом и Департаментом рассматривается судом по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Исходя из ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), ст.ст. 40, 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку, разрешать строительство на своем участке другим лицам при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка, в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений урегулированы ГрК РФ.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (пункт 5 части 1 ст. 8, часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Деятельность органов исполнительной власти основана на принципе законности. Следовательно, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо об отказе в его выдаче уполномоченный орган должен действовать строго в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой в пределах своих полномочий. В связи с этим реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Выдача разрешения на строительство включена в перечень типовых услуг, оказываемых, в частности органами местного самоуправления. Согласно части 9 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты. Последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (часть 1 статьи 36, пункт 3 части 2 статьи 30, статья 37 ГрК РФ); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ). Наконец, устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

К заявлению о выдаче разрешения на строительство застройщик прикладывает документы, перечисленные в части 7 статьи 51 ГрК РФ.

Частью 10 статьи 51 ГрК РФ установлен запрет на истребование у заявителя иных документов для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 7 настоящей статьи документов.

В силу части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 ГрК РФ, а именно:

- отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ;

- несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка;

- несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В целях регламентирования действий при фактической реализации органом местного самоуправления соответствующих полномочий Постановлением Администрации г. Ростова н/Д от 30.10.2019 N 987 "Об утверждении административного регламента N АР-274-04 муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство (в том числе внесение изменений в разрешение на строительство)" (далее – Регламент N АР-274-04 МФЦ) утвержден соответствующий стандарт оказания муниципальной услуги.

Согласно п. 2.7.7. Регламента N АР-274-04 МФЦ Департамент не вправе требовать от заявителя:

-представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальной услуги;

-предоставления документов и информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в предоставлении муниципальной услуги, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Пунктом 2.9.2. Регламента N АР-274-04 предусмотрены конкретные основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

При выдаче разрешения на строительство такими основаниями могут быть:

- отсутствие документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, перечисленных в пунктах 2.6.1.1, 2.6.1.4, 2.6.1.11, 2.6.1.12, 2.7.1.1 - 2.7.1.11, 2.7.2.1 - 2.7.2.13 раздела 2 административного регламента (п. 2.9.2.1.1. Регламента).

- несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (2.9.2.1.2.Регламента).

По смыслу статьи 51 ГрК РФ публичный орган вправе отказать в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства только на основании правовых норм и обстоятельств, указанных в федеральном законе.

Таким образом, полномочия Департамента при оказании данной муниципальной услуги носят конкретно-определенный характер, а отказ в выдаче разрешения на строительство должен быть надлежащим образом мотивирован.

Недопустимой является ситуация, при которой при неоднократном обращении с установленным пакетом документов заявитель получает отказ в предоставлении муниципальной услуги, мотивированный различными основаниями, которые ранее не указывались в предыдущих отказах.


I Суд переходит к правовому анализу последнего отказа Департамента в выдаче разрешения на строительство от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 (далее – отказ от 16.09.2020 № 59-34-2/30272), поскольку если при его оценке не будет установлено нарушение прав и законных интересов общества, предыдущий отказ Департамента от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 также не может быть признан судом недействительным.

Как было указано выше, отказ Департамента в выдаче разрешения на строительство от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 мотивирован двумя основаниями, изложенными непосредственно в самом обжалуемом отказе (1 - вместимость объекта указана без учета посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения и 2 - истечение срока действия информации, указанной в градостроительном плане земельного участка).

1 Довод Департамента в отказе от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 об отсутствии показателей вместимости объекта суд признает несостоятельным по следующим основаниям.

В материалы дела представлен расчет (том дела 7 лист дела 109), содержащийся в пояснительной записке, представленной вместе с заявлением на выдачу разрешения на строительство: общая вместимость объекта 642 чел., в том числе, расчетное количество жителей 368 чел., количество рабочих мест (в смену) по жилому дому 6 чел., количество рабочих мест 264 чел., в том числе ресторан в смену 17 чел., офисы – 245 чел., клуб настольного тенниса, шахматный клуб, тренажерный зал в смену 2 чел., количество рабочих мест (в смену) подземная автостоянка 4 чел.

Указанный расчет Департаментом не опровергнут, сведения, в нем содержащиеся, не поставлены под сомнение и не признаны недостоверными.

Возражения Департамента сводятся к тому, что данные сведения являются неполными, поскольку вместимость объекта указана без учета посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения.

Кроме того, Департамент указал на арифметические ошибки при подсчете общей вместимости объекта, а также затруднения при заполнении формы разрешения на строительство, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 19 февраля 2015 г. N 117/пр.

Суд приходит к выводу о необоснованности такого довода применительно к основаниям для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 30.10.2019 N 987 "Об утверждении административного регламента N АР-274-04 муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство (в том числе внесение изменений в разрешение на строительство)" утвержден соответствующий стандарт оказания муниципальной услуги.

Согласно п. 2.7.7. Регламента N АР-274-04 МФЦ Департамент не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальной услуги.

Из обжалуемого отказа в выдаче разрешения на строительство от 16.09.2020 г. № 59-34-2/30272 следует, что первое основание отказа (отсутствие показателей вместимости посетителей объекта капитального строительства) Департамент связывает с нарушением обществом п. «о» ч. 10 раздела II Постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Согласно п. «о» ч. 10 раздела II Постановления № 87 в пояснительной записке к проектной документации должны содержаться данные о проектной мощности объекта капитального строительства, значимости объекта капитального строительства для поселений (муниципального образования), а также о численности работников и их профессионально-квалификационном составе, числе рабочих мест (кроме жилых зданий) и другие данные, характеризующие объект капитального строительства, - для объектов непроизводственного назначения.

В данной норме права отсутствует указание на необходимость определения вместимости объекта капитального строительства с учетом посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения.

Вопреки доводам Департамента, не следует такой вывод и при логическом толковании данной нормы, поскольку указание на «другие данные, характеризующие объект капитального строительства» приведено в норме после соединительного союза «и», а, следовательно, не относятся к численности объекта капитального строительства.

Департамент в судебном заседании в дополнительном обосновании своей позиции по отказу от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 в части вопроса о показателях вместимости объекта сослался на положения приказа Минстроя России от 10.04.2020 N 198/пр «О критериях отнесения объектов, указанных в пунктах 4 и 5 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к объектам массового пребывания граждан» (далее - приказ Минстроя России от 10.04.2020 N 198/пр). По мнению Департамента при определении показателя вместимости объекта капитального строительства должны учитываться общие подходы к определению численности объектов массового пребывания граждан, изложенные в приказе Минстроя России от 10.04.2020 N 198/пр.

Однако довод Департамента о том, что из системного толкования п. «о» ч. 10 раздела II Постановления Правительства № 87 и приказа Минстроя России от 10.04.2020 N 198/пр следует обязанность указания в проектной документации вместимости с учетом посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения судом признается несостоятельным.

Предметом регулирования приказа Минстроя России от 10.04.2020 N 198/пр являются отношения, связанные с установлением дополнительных случаев, когда независимая экспертиза проектной документации является обязательной, независимо от площади, этажности объекта капитального строительства.

Проектная документация, представленная обществом вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство, изначально требовала прохождения независимой экспертизы и факт наличия положительного заключения независимой экспертизы в отношении проектной документации, представленной обществом, Департаментом не оспаривается.

Довод Департамента о наличии трудностей при заполнении формы разрешения на строительство, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 19 февраля 2015 г. N 117/пр, Департаментом не раскрыт и необоснован.

Во всяком случае, как следует из правовой позиции, изложенной в решении Верховного суда РФ от 23 апреля 2018 г. N АКПИ18-95, утвержденная Минстроем России форма, включая оспариваемый раздел 4, в соответствии с требованиями ГрК РФ заполняется уполномоченным органом, выдающим разрешение на строительство. У граждан и юридических лиц, являющихся застройщиками и обратившихся за получением разрешения на строительство, отсутствует обязанность ее заполнения. Как следствие, обстоятельства, связанные с порядком заполнения названной формы, не могут служить основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство.

Арифметически представленный расчет проверен судом и признан верным.

Довод Департамента о том, что заявление на выдачу разрешения на строительство содержит различные показатели численности, в том числе с учетом посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения, юридического значения не имеет, поскольку постановление Правительства N 87 не содержит таких требований к заявлению на выдачу разрешения на строительство.

Таким образом, довод Департамента о нарушении обществом п. «о» ч. 10 раздела II Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87 при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство не находит своего подтверждения в материалах дела.

Кроме того, суд отмечает, что обществом указаны и дополнительные показатели вместимости объекта капитального строительства с учетом посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения: в пояснительной записке указано количество посадочных мест ресторана – 102, в заявлении о выдаче разрешении на строительство общая вместимость объекта с учетом рабочих мест, посадочных мест в ресторане, посетителей клуба, настольного тенниса, тренажерного зла, шахматного клуба – 780 чел.


2 Второй довод Департамента в отказе от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 сводится к тому, что истек срок действия градостроительного плана земельного участка от 08.12.2016 № RU61310000-1220161561501085. Указанное основание Департамент считает достаточным для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В вопросе о порядке исчисления срока применения информации для выдачи разрешений на строительство, указанной в градостроительном плане земельного участка от 08.12.2016 № RU61310000-1220161561501085, спор между сторонами сводится к следующему.

Департамент, руководствуясь положениями ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 02.07.2019 № 283-ФЗ (далее - Закон N 373-ФЗ), Постановлением Правительства Ростовской области от 05.04.2017 № 259 «О предельном сроке информации, указанной в градостроительном плане земельного участка» в редакции Постановления Правительства Ростовской области от 23.03.2020 № 211 (далее - Постановление от 05.04.2017 № 259), считает, что срок действия градостроительного плана земельного участка от 08.12.2016 № RU61310000-1220161561501085 ограничен 01.07.2020, следовательно, применять информацию, содержащуюся в таком градостроительном плане невозможно.

Общество полагает, что Департамент не учитывает, что законодатель в целях поддержки экономики в условиях пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19) разработал меры поддержки хозяйствующих субъектов, в том числе, в области градостроительной деятельности. Так положениями Постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году» (далее – Постановление Правительства № 440) продлены сроки действия разрешительных документов, в том числе, градостроительных планов земельных участков.

Департамент полагает, что положения Постановления Правительства № 440 не подлежат применению, поскольку не продлевают сроки градостроительных планов, выданных до 01.07.2017.

Такая правовая позиция Департамента основана на ошибочном толковании норм материального права.

Отношения по утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков относятся к сфере градостроительной деятельности.

Исходя из положений ранее действовавшей статьи 44 Градостроительного кодекса (утратила силу с 01.07.2017), подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Согласно части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса (утратила силу с 01.07.2017), если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведения ряда процедур (в частности, подготовки документации по планировке территории, ее проверки, публичных слушаний по проекту планировки территории) не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Законом N 373-ФЗ признаны утратившими силу положения Градостроительного кодекса, определявшие требования к подготовке и содержанию градостроительного плана земельного участка как одного из видов документации по планировке территории. Одновременно установлены требования к градостроительному плану земельного участка как информационному документу.

По смыслу статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка представляет собой документ информационного характера, содержащий сведения, необходимые для определения возможностей проектирования и строительства объектов капитального строительства.

До внесения Законом N 373-ФЗ изменений в Градостроительный кодекс, нормы последнего не предусматривали предельного срока действия градостроительных планов земельного участка.

Действующим законодательством (ч. 10 ст. 57.3 ГрК РФ) установлен общий срок использования информации, указанной в градостроительном плане земельного участка – 3 года со дня выдачи градостроительного плана.

Законом N 373-ФЗ (часть 1 статьи 9) предусмотрены переходные положения в отношении градостроительных планов, ранее выданных уполномоченными органами гражданам и юридическим лицам. Информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до 01.07.2017, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть менее чем три года и более чем восемь лет начиная с 01.07.2017 для подготовки проектной документации, выдачи разрешения на строительство. По истечении установленного срока использование информации, указанной в таком градостроительном плане земельного участка, не допускается.

Во исполнение части 1 статьи 9 Закона № 373-ФЗ принято Постановление Правительства Ростовской области от 05.04.2017 № 259 «О предельном сроке информации, указанной в градостроительном плане земельного участка»

Постановлением от 05.04.2017 № 259 (в редакции от 23.03.2020) установлено, что информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до 1 июля 2017 г., может быть использована для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и (или) их частям, строящимся, реконструируемым в границах такого земельного участка, а также для выдачи разрешений на строительство, по 1 июля 2020 г. По истечении данного срока использование информации, указанной в таких градостроительных планах земельных участков, не допускается.

Как было указано выше, градостроительный план № RU61310000-1220161561501085 земельного участка выдан 08.12.2016. Таким образом, действительно, с учетом положений части 1 статьи 9 Закона N 373-ФЗ, Постановления Правительства Ростовской области от 05.04.2017 № 259 (в редакции от 23.03.2020), срок действия градостроительного плана истекал 01.07.2020.

Однако подход Департамента об истечении срока действия градостроительного плана № RU61310000-1220161561501085 не учитывает нормативно-правовых актов, принятых в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции. Суд не соглашается с позицией Департамента о неприменении к спорным правоотношениям Постановления Правительства № 440.

Для преодоления экономических последствий пандемии законодатель разработал несколько пакетов мер поддержки, направленных, в том числе, на сглаживание негативного влияния на малый и средний бизнес ранее принятых ограничений.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 01.04.2020 N 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее - Федеральный закон от 01.04.2020 N 98-ФЗ) Правительство Российской Федерации в 2020 году наделено полномочиями принимать решения, предусматривающие особенности лицензирования, аккредитации, аттестации и иных разрешительных режимов, предусмотренных, в частности, Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Во исполнение и в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 01.04.2020 N 98-ФЗ было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году».

Пунктом 1 Приложения N 3 к Постановлению Правительства N 440 утверждены особенности применения разрешительных режимов, предусмотренных Градостроительным Кодексом Российской Федерации, согласно которым на один год продлевается срок использования информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, для целей, предусмотренных, в том числе, частью 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае, если указанный срок истекает после дня вступления в силу настоящего постановления до 1 января 2021 г.

Часть 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывает цель использования информации, содержащейся в градостроительном плане - для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство.

Подготовка проектной документации невозможна без градостроительного плана земельного участка; градостроительный план является необходимым документом при обращении застройщика с заявлением о выдаче разрешения на строительство (часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Постановление Правительства N 440 вступило в законную силу 06.04.2020. Градостроительный план земельного участка выдан 08.12.2016. С учетом положений части 1 статьи 9 Закона N 373-ФЗ, Постановления от 05.04.2017 № 259, срок действия градостроительного плана истекал 01.07.2020 (т.е. после вступления в силу Постановления Правительства № 440 и до 01.01.2021).

Таким образом, исходя из системного толкования ч. 10 ст. 57.3 ГрК РФ, части 1 статьи 9 Закона N 373-ФЗ, Приложения N 3 к Постановлению Правительства N 440, Постановления Правительства Ростовской области от 05.04.2017 № 259 (в редакции от 23.03.2020 № 211) следует, что информация, указанная в градостроительном плане земельного участка № RU61310000-1220161561501085, продлевается на один год (до 01.07.2021), и может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство.

Иное толкование Постановления Правительства № 440 приведет к созданию неравных условий для хозяйствующих субъектов, имеющих действующие на дату принятия указанного нормативного правового акта градостроительные планы (выданные после 01.07.2017, или до этой даты, но срок действия которых продлен органом государственной власти субъекта Российской Федерации), и находящиеся в стадии подготовки проектной документации с целью последующего осуществления строительства объектов.

Таким образом, оценивая оба довода (1 - вместимость объекта указана без учета посетителей встроено-пристроенных помещений общественного назначения и 2 - истечение срока действия информации, указанной в градостроительном плане земельного участка), положенные в основание отказа от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 в выдаче разрешения на строительство, суд признает их несостоятельными, как не соответствующие действующим правовым нормам и нарушающие права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.


Суд усматривает, что стороны находятся в длительном противостоянии по вопросу получения разрешения на строительства жилого дома, не отрицают, что было выдано 8 отказов в разрешении на строительство, однако в материалы дела приобщены только 4 (от 05.12.2019 № 59-34-2/46663, от 24.12.2019 № 59-34-2/49979, от 15.06.2020 № 59-34-2/17027, от 16.09.2020 № 59-34-2/30272), из которых 2 обжалуются (от 15.06.2020 № 59-34-2/17027, от 16.09.2020 № 59-34-2/30272). В каждом последующем отказе в выдаче разрешения на строительство указываются новые основания к отказу. Недопустимой является ситуация, при которой при неоднократном обращении с установленным пакетом документов заявитель получает отказ в предоставлении муниципальной услуги, мотивированный различными основаниями, которые ранее не указывались в ранее состоявшихся отказах.

В целях исключения дальнейшего нарастания конфликта суд предложил указать иные доводы относительно возможности размещения объекта, иные обстоятельства, препятствующие к выдаче разрешения на строительство, которые могут иметь место.

Департамент указал на нарушение обществом принципов градостроительной деятельности, нарушения нормативов градостроительного проектирования:

- строительство запроектированного жилого дома приведет к увеличению нагрузки на дорожные сети и к транспортному коллапсу;

- отсутствие доступности детских дошкольных образовательных учреждений.

Суд проверяет указанный довод Департамента.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, закрепленных в статье 2 Градостроительного кодекса.

К числу таких принципов относятся: обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункты 1, 4 статьи 2 ГрК).

Ссылка Департамента нарушение обществом на нормативов градостроительного проектирования не может быть принята судом, поскольку данные нормативы адресованы не застройщику, а городскому округу.

Согласно п. 4 ст. 29.2. ГрК РФ нормативы градостроительного проектирования поселения, городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, городского округа населения поселения, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа.

В пункте 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации «Содержание генерального плана поселения и генерального плана городского округа» указано:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

Часть 5 ст. 26 ГрК РФ устанавливает, что реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

Таким образом, нормативы градостроительного проектирования подлежат учету при разработке генерального плана городского округа Ростов-на-Дону муниципальным образованием и его последующей реализации за счет средств соответствующих бюджетов.

Обществом, в свою очередь, исполнена обязанность учитывать организацию придомовой территории при проектировании строительства жилого дома.

В соответствии с пунктом 2.3 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 10.06.2010 N 64 "Об утверждении СанПиН 2.1.2.2645-10" (вместе с СанПиН 2.1.2.2645-10. Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", зарегистрировано в Минюсте РФ от 15.07.2010 N 17833) отводимый под строительство жилого здания земельный участок должен предусматривать возможность организации придомовой территории с четким функциональным зонированием и размещением площадок отдыха, игровых, спортивных, хозяйственных площадок, гостевых стоянок автотранспорта, зеленых насаждений.

В подтверждение довода Департамента о том, что строительство запроектированного жилого дома увеличит нагрузку на дорожные сети и приведет к транспортному коллапсу, поскольку транспортная система уже крайне перегружена, в материалы дела представлен ответ Департамента автомобильных дорог и дорожного движения города Ростова-на-Дону от 26.11.2020 № 59.72-3894 (том дела 7 лист дела 78). В мотивировочной части названного ответа от 26.11.2020 № 59.72-3894 указано, что проектной документацией не предусмотрено наличие гостевых парковок, включая мест для инвалидов, что прямо снижает пропускную способность ул. Береговая и приведет к образованию заторов.

Такое утверждение Департамента автомобильных дорог и дорожного движения города Ростова-на-Дону опровергается материалами дела.

Как следует из представленной в материалы дела проектной документации в разделе 2 «Схема планировочной организации земельного участка» 14/03/11 – ПЗУ Том 2 на листе 14, 15, 16 содержатся все необходимые расчеты (том дела 8 листы дела 145-148). При требуемом общем количестве машиномест в количестве 136, фактически запроектировано 163 машиноместа, а также 8 мест для мототранспорта, как для постоянного, так и для временного хранения, в том числе для маломобильных групп населения.

Довод Департамента о фактической интенсивности движения по ул. Береговой в районе дома 33 в будние и рабочие дни в количестве 456 авт/ч не подтвержден относимыми и допустимыми доказательствами и не может быть квалифицирован как нарушение основополагающих принципов градостроительной деятельности.

Более того, Департамент автомобильных дорог и дорожного движения города Ростова-на-Дону при выдаче технических условий обществу в письмах от 08.10.2019 № АД-2396/2, от 11.10.2019 № 611/4 не ссылался на невозможность существования объекта по причине перегруженности дорог автотранспортом.


В качестве второго нарушения принципов градостроительной деятельности Департамент указывает на отсутствие дошкольных образовательных учреждений в пешей доступности.

При этом Департамент не указал, в какой части представленной для получения разрешения на строительство проектной документации обществом допущено нарушение, какие именно исходно-разрешительные документы не представлены, в то время как исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, приведенный в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержит в качестве оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 названной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Отсутствие дошкольных образовательных учреждений не может являться ограничением в выдаче разрешения на строительство.

В непосредственной близости от предполагаемого строительства объекта находятся два жилых комплекса. Департамент не смог объяснить различный подход к участникам градостроительной деятельности в проблеме нагрузки на дорожные сети и отсутствия детских дошкольных образовательных учреждений при выдаче разрешения на строительство.


Довод Департамента о том, что строительство запроектированного жилого дома закроет вид на Казанскую лестницу, что в свою очередь влияет на культурный облик города, опровергается содержанием Раздел 1 «Пояснительная записка» 14/03/11-ПЗ Том 1 (приложения 12-24), который содержит все необходимые согласования, связанные с сохранением объектов культурного наследия и речного фасада. Согласно письму от 25.04.2019 № 1-1287 Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области земельный участок с кадастровым номером 61:44:0040913:16 расположен вне зон охраны, вне защитных зон объектов культурного наследия (том дела 3 лист дела 38).


Как было указано выше из градостроительного плана № RU61310000-1220161561501085 следует, что земельный участок, на которым предполагается строительство, расположен в зоне многофункциональной общественно –жилой застройки ОЖ/3/01 подзона В. Одним из основных видов использования земельного участка является многоквартирные жилые дома, в том числе, со встроенно-пристроенными объектами торговли, общественного назначения и культурного, бытового обслуживания.

Из выписки из единого государственного реестра недвижимости от 02.06.2020 также следует, что земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования – для строительства многоквартирного жилого дома.

Суд при разрешении спора учитывает, что 20.10.2020 Решением Ростовской-на-Дону городской Думы № 31 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в части включения территории города Ростова-на-Дону, расположенных в непосредственной близости к правому берегу реки Дон в территориальную зону охраны речного фасада (РФ). Градостроительный регламент которой не предусматривает возможность размещения многэтажной жилой застройки. Ранее, решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.03.2020 № 837 в Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону также были внесены изменения по исключению строительства многоквартирных жилых домов на территории города без разработки документации по планировке территории.

Однако изменение предельных параметров застройки на территории, где планировалось строительство после выдачи застройщику градостроительного плана и согласования уполномоченным лицом, а также подачи заявления не может служить основанием отказа в выдаче разрешения на строительство.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13 сформулирована правовая позиция о том, что по смыслу статей 41 - 46 Градостроительного кодекса градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Градостроительный план № RU61310000-1220161561501085, утвержденный Департаментом, предусматривал возведение многоквартирного жилого дома, градостроительный план не отменен и не признан недействительным. Земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования – для строительства многоквартирного жилого дома.

Документы градостроительного зонирования (к которым относятся Правила землепользования и застройки) не имеют обратную силу в отношении градостроительных планов, выданных ранее заинтересованным лицам. Аналогичная правовая позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.06.2018 по делу № А32-25349/2017, постановлении Пятнадцатого арбитражного суда от 12.10.2020 по делу №А32-30763/2019, постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23.04.2019 по делу № А51-13843/2018.

Градостроительный план представляет собой документ, носящий исключительно информативный характер, однако именно на соответствие данному документу проходит проверку проектная документация, по результатам которой принимается решение о возможности осуществления строительства.

В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.06.2013 N 136/13, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов.

В действующем законодательстве отсутствует указание на необходимость выдачи нового градостроительного плана земельного участка после принятия документов градостроительного планирования (генеральный план) или градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки).

До внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки выдаваемый заявителю градостроительный план земельного участка должен отражать действовавший градостроительный регламент. Аналогичные выводы изложены в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2017 года N 308-КГ16-18945.

Таким образом, основополагающим документом при проектировании, прохождении независимой экспертизы и получении разрешительной документации является градостроительный план, который по своей правовой природе выполняет информационную функцию, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения (Определение Верховного Суда РФ от 23.11.2018 N 301-КГ18-18831 по делу N А11-5055/2017, Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 20-КА19-1).

Исходя из изложенного, суд разграничивает ситуации, не зависящие от воли общества (как например, принятие или изменение Правил землепользования и застройки), которые по объективным причинам не могут быть отнесены к нарушениям обществом принципов градостроительной деятельности, и ситуации, в которых застройщик сознательно действует во вред публичным и иным защищаемым интересам.

Как это отражено в определении Верховного Суда РФ от 9 декабря 2015 г. по делу N 308-КГ15-7455, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, либо предельные параметры объектов капитального строительства, собственник, законный владелец участка или объекта капитального строительства (землепользователь) вправе продолжать использование участка, параметры объекта строительства, разрешенные до такого изменения, без какого-либо ограничения, если только такое использование не создает опасности для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Законность отказа от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 проверяется судом на предмет его соответствия нормативным актам, действующим на дату принятия такого отказа, следовательно, изменения в Правила землепользования и застройки, вступившие в силу в октябре 2010 года, не могут влиять на иную оценку ненормативного акта. Более того, как указывалось ранее изменения в Правила землепользования и застройки не могут ставиться в основание отказа в выдаче разрешения на строительство при наличии действующего градостроительного плана земельного участка.

Ссылка Департамента в обоснование своей позиции на судебный акт по делу № А53-36764/2017 не принимается судом, поскольку в рамках указанного дела анализировались иные фактические обстоятельства: строительство жилого здания на земельном участке предполагалось в месте общего пользования (фонтана); строительство не предусматривало возможность организации придомовой территории с четким функциональным зонированием и размещением площадок отдыха, игровых, спортивных, хозяйственных площадок, гостевых стоянок автотранспорта, зеленых насаждений (застройщик заключил гражданско-правовые договоры с третьими лицами о размещении зон отдыха и парковой на соседних территориях).

В материалы дела не представлены доводы о том, что проектная документация объекта подлежит государственной экспертизе (представлены письмо от 10.12.2019 № 052 общества с ограниченной ответственностью «Единый центр строительства (том дела 1 лист дела 51), письмо от 29.01.2020 № 4-01/ШГ-20 ассоциации «Национальное объединение организаций экспертизы и строительства (том дела 7 лист дела 5), письмо от 20.03.2020 № 09/323 государственного автономного учреждения Ростовской области «Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий» (том дела 1 лист дела 53) о том, что объект не относится к числу уникальных). Материалы дела не содержат информации о том, что проектная документация имеет пороки, создающие опасность для жизни и здоровья человека, окружающей среды. Департамент на такие доводы не сослался.

Градостроительный план предусматривает возведение многоквартирного жилого дома, земельный участок имеет вид разрешенного использования – для строительства многоквартирного жилого дома. Департамент не указал на несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка или ограничениям, установленным земельным и иным законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о незаконности отказа Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в выдаче разрешения на строительство от 16.09.2020 г. № 59-34-2/30272.


II В части требования о признании незаконным отказа Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в выдаче разрешения на строительство от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 суд исходит из следующего.

Общество пояснило, что юридически значимый интерес к оспариванию данного отказа в выдаче разрешения на строительство обусловлен наличием спора относительно срока использования информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, кроме того в отказе от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 также имеется указание на отсутствие показателей вместимости объекта капитального строительства.

В обоснование отказа от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону указал, что предоставленная документация не соответствует требованиям, предъявляемым ч. 7 ст. 51 ГрК РФ

1 Первый довод Департамента о допущенных нарушениях Общества при представлении результатов инженерных изысканий, состоит в следующем:

- копии отчетной документации по результатам инженерных изысканий не приложены к пояснительной записке в полном объеме;

- копии документов не оформлены в установленном объеме.

В отзыве Департамент раскрыл данное основание: подразумевалась необходимость повторного представления результатов инженерных изысканий, а именно, по мнению Департамента, в дополнение к тому, что технические отчеты по итогам инженерных изысканий приложены как оригиналы к пояснительной записке, копии отчетной документации по итогам инженерных изысканий в полном объеме должны быть вшиты в саму пояснительную записку.

Такое требование Департамента признается судом незаконным, поскольку согласно п.п. «б» п. 10. Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 Раздел 1 "Пояснительная записка" должен содержать: исходные данные и условия для подготовки проектной документации на объект капитального строительства. В пояснительной записке указываются реквизиты следующих документов: отчетная документация по результатам инженерных изысканий.

Таким образом, Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 требует указания в пояснительной записке лишь реквизитов отчетной документации по итогам инженерных изысканий, а не дополнительного дублирования одних и тех же документов в полном объеме, которые уже были представлены в подлиннике, как на это ошибочно полагает Департамент.

Как следует из материалов дела в разделе 1 «Пояснительная записка» 14/03/11-ПЗ Том 1 имеется отчетная документация по результатам инженерных изысканий, содержащая как требуемые реквизиты, так и состоявшиеся выводы («Технический отчет по результатам инженерно-геологических изысканий» (ООО «Геострой-Ф»); «Технический отчет по результатам инженерно-геодезических изысканий» 343-19 – ИГДИ (ООО БКИГ Донгеосервис).

В соответствии с п. 11. Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 документы (копии документов, оформленные в установленном порядке), указанные в подпункте "б" пункта 10 настоящего Положения, должны быть приложены к пояснительной записке в полном объеме.

В части требования о ненадлежащем оформлении копий документов суд считает данные доводы необоснованными, поскольку при сдаче документов общество приложило к пояснительной записке не копии, а оригиналы технических отчетов по результатам инженерных изысканий.

Так, в заявлении на выдачу разрешения на строительство в разделе «Приложения» указано: п. 23 «Технический отчет по результатам инженерно-геологических изысканий» (ООО «Геострой-Ф») – оригинал, п.24 «Технический отчет по результатам инженерно-геодезических изысканий» (ООО БКИГ Донгеосервис) – оригинал.

Таким образом, суд считает необоснованным данное основание к отказу в выдаче разрешения на строительство.


2 Довод Департамента о том, что общество указало неверный показатель общей вместимости объекта капитального строительства содержался в последующем отказе в выдаче разрешения на строительство от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 (пункт 1) и уже оценен судом как необоснованный.


3 Третий довод Департамента в отказе от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 заключается в невыполнении обществом требования Азово-Черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству (письмо от 17.11.2014 № 7691 (том дела 7 лист дела 130) в составе приложения раздела «Пояснительная записка»), департамент ссылается на необходимость получения повторного согласования в случае изменений сроков и иных условий производства работ.

Как указано в п. 9 Положительного заключения Азово-Черноморского Территориального управления Росрыболовства на проектную документацию от 17.11.2014 года №7691 и не отрицается Департаментом, размещение объектов в рамках проектной документации должно быть согласовано только: при изменении технологической схемы, объемов, сроков и иных условий производства работ.

Таким образом, во-первых, предметом согласования является размещение объектов в рамках проектной документации; во-вторых, необходимость такого согласования требуется только в случаях, прямо указанных в заключении.

В обжалуемом отказе от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 в выдаче разрешения на строительство не приведено ни одного основания для обращения за повторным согласованием.

Вместе с тем обществом представлено повторное заключение Азово-Черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству от 19.08.2020 № 11531, однако общество настаивает, что его осуществлено не в рамках исправления недостатка, указанного Департаментом, а с целью погашения конфликта.

Выдвигая в качестве аргумента необходимость получения повторного согласования, Департамент фактически констатирует утрату юридической силы ранее полученного согласования. Однако такие аргументы не приведены.

Между тем, наличие существенных изменений в производстве работ, влияющих на размещение объектов в рамках проектной документации, а равно увеличения воздействия на окружающую среду Департаментом не доказано.

Довод Департамента, изложенный в отзыве на заявление, об изменении проекта организации противооползневых работ с учетом исключения использования анкеров не подтверждает законность требования о необходимости повторного согласования, поскольку из заключения от 19.08.2020 № 11531 о согласовании планируемой деятельности в рамках материалов «Жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>», не следует, что противооползневые мероприятия вообще были предметом оценки.

Как указано в названном заключении от 19.08.2020 № 11531 согласно п. 32 действующей Методики, если суммарная расчетная величина последствий негативного воздействия, ожидаемого в результате осуществления намечаемой деятельности, незначительна (менее 10 кг в натуральном выражении), проведения мероприятий по восстановлению нарушаемого состояния водных биоресурсов и определения затрат для их проведения не требуется. Учитывая локальный характер намечаемой деятельности, ввиду того, что материалами в достаточном объеме предусмотрены меры по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, замечания указанные в заключении, Управление считает воздействие на водные биоресурсы допустимым и согласовывает производство работ по объекту «Жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>».

Таким образом, довод о невыполнении требований Азово-Черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству (письмо от 17.11.2014 № 7691 в составе приложения раздела «Пояснительная записка»), о необходимости получения повторного согласования в случае изменений сроков и иных условий производства работ в отсутствие обстоятельств начала работ и доказательств изменения таких условий является необоснованным.


4 Не обоснован и четвертый довод Департамента в отказе от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 о том, что в графической части раздел «Схема планировочной организации земельного участка» отсутствует указание границ зон с особыми условиями и ограничениями использования территорий земельного участка.

Как указывалось выше, градостроительный план земельного участка представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку.

Графическая часть градостроительного плана № RU61310000-1220161561501085 земельного участка, утвержденного Департаментом 08.12.2016, содержит следующие зоны с особыми условиями использования: зона композиционного регулирования; зона охраны археологического культурного слоя; третий пояс зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; водоохранная зона реки Дон.

Все вышеназванные зоны с особыми условиями и ограничениями использования территорий земельного участка нанесены в графической части раздела «Схема планировочной организации земельного участка».

В отзыве на заявление Департамент уточнил, что подразумевалось требование о нанесении зоны приаэродромной территории аэродромов «Ростов-на-Дону» (Центральный), аэродромов «Ростов-на-Дону» (Северный), «Батайск».

Однако, по состоянию на дату утверждения градостроительного плана № RU61310000-1220161561501085 земельного участка, такие зоны отсутствовали в Правилах землепользования и застройки города «Ростов-на-Дону».

В разделе 1 «Пояснительная записка» 14/03/11-ПЗ Том 1 имеются согласования:

- Федерального агентства воздушного транспорта РФ (Росавиация) от 29.08.2019 года № 1964/08/19 (том дела 3 лист дела 75), согласно которому проектируемый жилой дом находится «Вне приаэродромной территории аэропортов гражданской авиации» (данный документ носит обобщающий характер для всех аэропортов гражданской авиации);

- командиров войсковых частей 41497, 40491 (том дела 3 листы дела 64-65), согласно которым проектируемый жилой дом находится «вне приаэродромной территории аэропортов и не оказывает влияние на безопасность полетов Ростов-на-Дону» (Центральный)»;

Таким образом, довод Департамента о необходимости нанесения несуществовавших зон с особыми условиями использования не основано на нормах права.


5 Не обоснован пятый довод Департамента о том, что состав раздела «Перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов» не в полной мере отвечает требованиям Постановления № 87.

В отзыве за заявление Департамент пояснил о том, что в составе раздела отсутствует чертеж схемы планировочной организации земельного участка.

Между тем, согласно п.п. «г» п. 27 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 Раздел 10 "Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов" должен содержать в графической части схему планировочной организации земельного участка (или фрагмент схемы), на котором расположены объекты, указанные в подпункте "а" настоящего пункта, с указанием путей перемещения инвалидов.

Таким образом, нормативно прямо допускается использование фрагмента схемы с указанием путей перемещения инвалидов.

В материалы дела представлен документ, представляющий собой фрагмент схемы земельного участка «Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов», поименованный как План 1 уровня стилобата с нанесением схемы движения маломобильной группы населения (том дела 8 листы дела 6-12).

Фрагмент чертежа 1 уровня стилобата полностью эквивалентен фрагменту схемы земельного участка для целей мероприятий по обеспечению доступа инвалидов. Сущностных претензий к организации доступа инвалидов (направления движения, количество выходов и т.п.) у Департамента не возникало. Соответственно, довод об отсутствии в составе проектной документации схемы с указанием путей перемещения инвалидов опровергается материалами дела.

На основании изложенного суд констатирует незаконность отказа Департамента от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 в выдаче разрешения на строительство.


III Применительно к вопросу о правовосстановительных мерах суд исходит из следующего.

В силу положений части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия должны содержаться, в том числе, обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) соответствующего органа – незаконными является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным. Если заявитель не указал конкретного способа защиты, суд обязан указать на это в решении в силу императивного предписания закона. Кроме того, суд сам определяет надлежащий, по его мнению, способ защиты нарушенного права. Если же заявитель включил в свое заявление указание на испрашиваемый им способ защиты (что он делать не обязан, поскольку закон этого не требует), то суд, установив, что данный способ ненадлежащий, должен применить надлежащий способ защиты.

Судебная практика по поводу применения правовостановительной меры в случае констатации незаконности отказов публичных органов в выдаче разрешения на строительство различна.

Если в судебных актов содержится вывод о том, что, фактически представленные заявителем документы по существу публичным органом не рассмотрены, то надлежащим способом защиты нарушенного права заявителя следует признать повторное возложение на орган обязанности по рассмотрению заявления

Указание такого способа устранения допущенных нарушений прав заявителя, как обязание органа местного самоуправления осуществить конкретное действие (выдать разрешение на строительство) также используется в судебной практике, в случае, если суд дал оценку не только основаниям, приведенным уполномоченным органом в оспариваемом отказе, но и иным приводимым сторонами в процессе рассмотрения спора доводам относительно возможности размещения объекта.

Так, решением от 26.08.2016, оставленным в силе постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2016, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.02.2017 по делу № А63-8398/2016 Арбитражный суд Ставропольского края обязал комитет выдать разрешение на строительство объекта; решением от 12.04.2017, остановленным в силе постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2017 по делу № А32-1080/2017 Арбитражный суд Краснодарского края обязал управление выдать разрешение на строительство объекта; решением от 15.06.2016, оставленным в силе постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2016, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.11.2016 по делу № А63-1781/2016 Арбитражный суд Ставропольского края обязал комитет выдать разрешение на строительство объекта; решением от 26.03.2013 оставленным в силе постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2013 по делу № А32-1695/2013 суд обязал администрацию выдать разрешение на строительство объекта. Обязание публичного органа осуществить конкретное действие допускается в качестве правовостановительной меры и при разрешении споров, связанных с земельным законодательством, например, постановлением от 23.11.2017 по делу № А53-269/17 Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд обязал орган исполнительной власти принять решение о переводе земельных участков из одной категории в другую.

При выборе правовосстановительной меры суд учитывает неоднократность отказов Департамента в выдаче разрешения на строительство (в рамках настоящего дела предметом анализа были два отказа в выдаче разрешения на строительство); выявление Департаментом новых оснований к отказу в выдаче разрешения на строительство, ранее не указанных в отказах в выдаче разрешения на строительство (так в отказе в выдаче разрешения на строительство от 24.12.2019 не указывалось на необходимость получения согласования Росрыболовства, на нарушение принципов градостроительной деятельности).

Поскольку последний отказ Департамента от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 содержал два основания отказа, которым дана оценка судом и перед судом раскрыты иные основания, которые также оценены судом, в целях исключения дальнейшего противостояния сторон, суд считает, что надлежащим способом восстановления прав заявителя, в данном конкретном случае, является обязание Департамента выдать разрешение на строительство.

Право подлежит восстановлению в том виде, в каком оно должно было возникнуть и существовать при соблюдении уполномоченным органом закона, если бы не было нарушено. Именно такой подход принят судебно-арбитражной практикой. Т.е. при обычном ординарном развитии событий, если бы по заявлению общества от 11.09.2020 не был допущен Департаментом отказ в выдаче разрешения на строительство, 16.09.2020 такое разрешение было выдано. Изменение Правил землепользования и застройки, произошедшие в октябре 2020 года, не могли повлиять на право общества в получении разрешения на строительство в сентябре 2020 года.

Вопрос о возмещении обществу расходов по уплате государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку в материалы дела не представлен подлинный платежный документ об уплате государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 150, статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд






Р Е Ш И Л:

Принять отказ общества с ограниченной ответственностью "ДЛВ Инвест" (ИНН <***>, ОГРН <***>) от требования о признании недействительным отказа Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН <***>, ОГРН <***>) в выдаче разрешения на строительство от 24.12.2019 №59-34-2/49979. Производство по делу № А53- 8954/2020 в указанной части прекратить.

В остальной части требования удовлетворить.

Признать недействительным, как не соответствующий статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отказ от 15.06.2020 № 59-34-2/17027 Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей – 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания – 32 046, 2 кв.м.), расположенного по адресу: <...>.

Признать недействительным, как не соответствующий статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отказ от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей – 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания – 32 046, 2 кв.м.), расположенного по адресу: <...>.

Обязать Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "ДЛВ Инвест" (ИНН <***>, ОГРН <***>) посредством выдачи по заявлению от 11.09.2020 разрешения на строительство объекта капитального строительства «Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей – 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания – 32 046, 2 кв.м.), расположенного на земельном участке площадью 5 044, 0 кв.м., с кадастровым номером 61:44:0040913:16, по адресу: <...>.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья Ю.Ю. Андрианова