Постановление от 29 января 2018 г. по делу № А43-12442/2017

Дело № А43-12442/2017
29 января 2018 года
г. Владимир



Резолютивная часть постановления объявлена 22.01.2018.


Постановление в полном объеме изготовлено 29.01.2018.


Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Кириловой Е.А., Смирновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения Нижегородской области «Главное управление автомобильных дорог» (603950, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.09.2017

по делу № А43-12442/2017,

принятое судьей Леоновым А.В.

по заявлению Государственного казенного учреждения Нижегородской области «Главное управление автомобильных дорог» о признании недействительным предписания Волжско-Окского управления федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 13.03.2017 № ПР-498/17/П/06,


при участии в судебном заседании представителей:

Государственного казенного учреждения Нижегородской области «Главное управление автомобильных дорог» - ФИО2 по доверенности от 27.12.2017 № 02-24-252 сроком действия до 31.12.2018,

Волжско-Окского управления федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО3 оп доверенности от 09.01.2018 № 02-24-252 сроком действия до 31.12.2018,


и установил:

Государственное казенное учреждение Нижегородской области «Главное управление автомобильных дорог» (далее – ГКУ НО «ГУ автомобильных дорог», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и автономному надзору (далее – Управление Ростехнадзора, надзорный орган) от 13.03.2017 № ПР-498/17/П/06.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 11.09.2017 Учреждению отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ГКУ НО «Главное управление автомобильных дорог» обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права.

Учреждение настаивает на том, что у надзорного органа отсутствовали основания для выдачи оспариваемого предписания, поскольку работы на участке автодороги ПК 124+75 – ПК 126+ 00 справы выполнены на основании внесенных изменений в проектную документацию, которые не затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства.

Управление Ростехнадзора в отзыве на апелляционную жалобу выразило несогласие с доводами, изложенными в ней, указывает на законность обжалуемого судебного акта, который просит оставить без изменения.

В судебном заседании представители Учреждения и Управления Ростехнадзора поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

При этом Учреждение уточнило пределы апелляционного обжалования и просило окончательно пересмотреть решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.09.2017 в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 1 предписания.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Возражений относительно проверки только части судебного акта от представителя Управления Ростехнадзора не поступило.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу решения в обжалуемой части в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены судебного акта в обжалуемой части.

Заявленные ходатайства и результаты их рассмотрения отражены в протоколе судебного заседания.

Установлено по делу, что в период с 10.03.2017 по 13.03.2017 на основании распоряжения исполняющего обязанности заместителя руководителя от 09.03.2017 № пр-498/17 уполномоченные лица Управления Ростехнадзора провели внеплановую выездную проверку на предмет исполнения ранее выданного предписания от 22.12.2016 № Пр-3405/16/П/06, в ходе которой установили, что на участке автодороги ПК 124+75-ПК 126+00 справа не обеспечена устойчивость насыпи в виде противооползневого сооружения (типа подпорной стенки) из буронабивных свай, а также что объект капитального строительства эксплуатируется без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 13.03.2017 № Пр498/17/А/06.

По итогам проверки Управление Ростехнадзора выдало предписание от 13.03.2017 № ПР-498/17/П/06, которым обязало ГКУ НО «ГУ автомобильных дорог» в срок до 20.03.2017 устранить выявленные нарушения.

Полагая, что предписание надзорного органа в части пункта 1 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 и исходил из того, что надзорный орган доказал законность и обоснованность предписания в оспариваемой части.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), урегулирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ с учетом некоторых особенностей:

- основанием для проведения проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

В силу части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому,технологическому и атомному надзору (далее – Положение № 401), согласно пункту 1 которого Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

На основании пункта 4 Положения № 401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (пункт 5.3.1.5 Положения № 401).

Пунктом 5.3.8 Положения № 401 предусмотрено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Согласно части 1 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) земельного участка,

В силу части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Согласно части 4 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации работы по договорам о подготовке проектной документации, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором (далее также - договоры подряда на подготовку проектной документации), должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области архитектурно-строительного проектирования, если иное не предусмотрено настоящей статьей. Выполнение работ по подготовке проектной документации по таким договорам обеспечивается специалистами по организации архитектурно-строительного проектирования (главными инженерами проектов, главными архитекторами проектов). Работы по договорам о подготовке проектной документации, заключенным с иными лицами, могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, не являющимися членами таких саморегулируемых организаций.

Часть 5 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет, что лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор подряда на подготовку проектной документации. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов. Застройщик вправе выполнить подготовку проектной документации самостоятельно при условии, что он является членом саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования, либо с привлечением иных лиц по договору подряда на подготовку проектной документации.

Статья 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство, а также в отношении модифицированной проектной документации. Экспертиза проектной документации не проводится в отношении разделов проектной документации, подготовленных для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования.

Согласно части 3.5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации подтверждением того, что изменения, внесенные в проектную документацию после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, не затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, является заключение органа исполнительной власти или организации, проводивших экспертизу проектной документации, в которую внесены изменения. В случае модификации такой проектной документации для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых планируется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или обеспечивается юридическими лицами, указанными в части 2 статьи 48.2 настоящего Кодекса, указанное заключение также подтверждает, что изменения, внесенные в проектную документацию после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, не приводят к увеличению сметы на их строительство или реконструкцию в сопоставимых ценах. Подготовка указанного заключения осуществляется в срок не более чем тридцать дней в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства. При этом для подготовки предусмотренного настоящей частью заключения в орган исполнительной власти или организацию, проводившие экспертизу проектной документации объекта капитального строительства, направляются на рассмотрение те разделы проектной документации объекта капитального строительства, в которые внесены изменения.

Такой порядок подготовки заключения до настоящего времени уполномоченным органом не принят.

В то же время в целях исполнения возложенной законодательством обязанности и на основании пункта 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.20007 № 145, проектная документация, получившая положительное заключение государственной экспертизы, по инициативе застройщика или технического заказчика может быть направлена повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу в случае внесения в нее изменений в части технических решений, которые не затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства.

Установлено по делу, что выдаче оспариваемого предписания предшествовала выдача надзорным органом Учреждению предписаний от 17.06.2016 № пр-1551/17/П/06; от 26.10.2016 № пр-2937/16/П/06; от 02.12.2016 № пр-3218/16/П/06 и от 22.12.2016 № 3405/1 6/П/06.

Все предписание имеют одинаковое содержание, то направлены на устранение одного продолжаемого со стороны Учреждения нарушения требований действующего законодательства.

Законность и обоснованность предписаний Управления Ростехнадзора от 02.12.2016 № пр-3218/16/П/06 и от 22.12.2016 № 3405/1 6/П/06 подтверждена вступившими в законную силу решением Арбитражного суда Нижегородской области от 09.03.2017 по делу №А43-2168/2017 и от 17.05.2017 А43-10269/2017, которыми Учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неисполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной сласти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

При этих обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции обоснованно указал, что ГКУ НО «ГУ автомобильных дорог» располагало достаточным количеством времени (с июня 2016 года) для устранения выявленных нарушений и исполнения предписаний Управления Ростехнадзора.

Суд первой инстанции также установил, что в целях соблюдения положений части 3.5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации Учреждение неоднократно обращалось в ФАУ «Главгосэкспертиза России» для получения соответствующего заключения.

В письме от 01.12.2016 № 08-3-2/5162-НБ ФАУ «Главгосэкспертиза России» разъяснило, что в настоящее время порядок подготовки указанных заключений, размер платы, форма обращения заявителя, состав представляемой проектной документации не установлен, и нет правовых оснований для принятия на рассмотрение модифицированной проектной документации. Но, несмотря на отсутствие установленного порядка рассмотрения модифицированной проектной документации ГКУ НО «Главное управление автомобильных дорог» располагает возможностью провести в порядке пункта 44 постановления Правительства от 05.03.2007 № 145 повторную экспертизу.

Более того, повторная экспертиза может быть проведена в отношении изменений, внесенных в ранее исследованную проектную документацию.

Позиция Учреждения, согласно которой проведение повторной экспертизы является его правом и требует значительных финансовых затрат, признается судом несостоятельной, не основанной на нормах действующего законодательства.

При этих обстоятельствах в их совокупности суд первой инстанции пришел к верному итоговому заключению о том, что на момент проведения проверки Учреждение не устранило выявленное ранее нарушение, следовательно, у надзорного органа имелись основания для выдачи оспариваемого предписания.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что оспариваемое предписание от 13.03.2017 № ПР-498/17/П/06 выдано уполномоченным органом, соответствует требованиям градостроительного законодательства и не нарушает права и законные интересы Учреждения в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал Учреждению в удовлетворении заявленных требований.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба ГКУ НО «ГУ автомобильных дорог» признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В данном случае заявитель жалобы не представил в материалы дела допустимых и относитых доказательств в обоснование своей позиции; доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционных жалоб Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.09.2017 по делу № А43-12442/2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 – 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.09.2017 по делу № А43-12442/2017 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения Нижегородской области «Главное управление автомобильных дорог» - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.


Председательствующий судья

Т.А. Захарова


Судьи Е.А. Кирилова


И.А. Смирнова