Постановление от 7 декабря 2018 г. по делу № А27-25889/2017

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

город Томск Дело № А27-26889/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2018 года Полный текст постановления изготовлен 07 декабря 2018 года

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И., судей: Скачковой О.А., ФИО1,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2 с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Главного Управления архитектуры и градостроительства по Кемеровской области (07АП-9278/2018) на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10.08.2018 по делу № А27-25889/2017 (судья Иващенко А.П.) по заявлению жилищно-строительного кооператива «Известия» (ОГРН <***>, ИНН <***>, 652888, <...>) к Администрации Междуреченского городского округа (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>) о признании незаконным постановления от 14.11.2017 № 2774-п.

Третье лицо - Главное Управление архитектуры и градостроительства по Кемеровской области (650000, <...>).

В судебном заседании приняли участие:

от жилищно-строительного кооператива «Известия»: ФИО3 по доверенности от 10.01.2018 (до 31.12.2018), ФИО4 по доверенности от 10.01.2018 (до 31.12.2018);

от третьего лица - Главного Управления архитектуры и градостроительства по Кемеровской области: Шинкаренко Е.Н. по доверенности от 25.10.2018 (до 31.12.2018).

У С Т А Н О В И Л:

Жилищно-строительный кооператив «Известия» (далее – кооператив, заявитель) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Администрации Междуреченского городского округа (далее – Администрация) о признании незаконным постановления от 14.11.2017 № 2774-п «Об отмене разрешения на строительство».

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное Управление архитектуры и градостроительства по Кемеровской области (далее – управление, третье лицо).

Решением от 10.08.2018 Арбитражного суда Кемеровской области заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано недействительным, суд обязал Администрацию устранить допущенные нарушения прав и интересов заявителя.

В апелляционной жалобе управление, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции полностью, отказать в удовлетворении заявленных требований.

Указывает на то, что поскольку разрешение на строительство выдано с нарушением норм действующего градостроительного законодательства, в рамках исполнения предписания управления Администрацией вынесено постановление от 14.11.2017 № 2774-п «Об отмене разрешения на строительство».

Орган местного самоуправления в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый правовой акт в случае его несоответствия законодательству. Соответствующее решение может приниматься органом местного самоуправления (должностным лицом) по своему усмотрению при наличии обстоятельств, препятствующих исполнению указанных актов. При этом отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законные права граждан и организаций.

С учетом изложенного, по мнению управления, принятое Администрацией оспариваемое постановление является законным. Основания для прекращения разрешения на строительство, указанные в части 21 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не являются основаниями его отмены (по смыслу статьи 48 Закона № 131-ФЗ), что подтверждено выводами Верховного Суда Российской Федерации.

Таким образом, вывод суда о том, что исполнение предписания управления не может быть положено в основу отмены ранее выданного разрешения на строительство является ошибочным.

Суд первой инстанции формально подошел к рассмотрению спора, не проверил доводы, изложенные в отзыве третьего лица, которые также отражены в акте плановой проверки от 10.08.2017 и легли в основу предписания управления и послужили основанием для вынесения оспариваемого постановления, чем нарушил положения статей 168, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, объект незавершенного строительства на публичной кадастровой карте сайта Росреестра отсутствует.

Кооператив в представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с ее доводами и просит обжалуемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не представила.

В судебном заседании представитель управления поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе, представители кооператива возражали против удовлетворения жалобы согласно отзыву.

Администрация, будучи надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного разбирательства, представителя в судебное заседание не направила.

Суд апелляционной инстанции в порядке части 6 статьи 121, частей 1 и 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя Администрации.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей кооператива и управления, суд апелляционной инстанции не

находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, 18.11.2014 Администрацией в лице управления кооперативу выдано разрешение № RU-42308000-266 на строительство объекта капитального строительства «Жилой девятиэтажный дом № 5 со встроено - пристроенными помещениями в квартале «А» г. Междуреченска». Действие данного разрешения продлено до 20.12.2017.

На основании приказа управления от 26.06.2017 № 40 проведена плановая проверка смешанного характера соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

По итогам проверки управлением составлен акт и выдано предписание об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности от 10.08.2017 (получены Администрацией 25.10.2017).

Пунктом 3.1.4 акта проверки установлено, что проектная документация, представленная в рамках выдачи разрешения на строительство объекта «Жилой девятиэтажный дом № 5 со встроено-пристроенными помещениями в квартале «А» г. Междуреченска», раздел 2 «Схема планировочной организации земельного участка» предусматривает проектирование объекта капитального строительства за пределами места допустимого размещения объекта земельного участка, на который представлен градостроительный план.

Таким образом, проектная документация не соответствует требованиям градостроительного плана. При этом правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором предполагается размещение благоустройства и парковочных мест, в рамках получения разрешения на строительство не представлено.

Пунктом 17 предписания установлено, что органу местного самоуправления в соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежало отказать в выдаче разрешения на строительство. С учетом изложенного выданное разрешение на строительство подлежит отмене.

14.11.2017 во исполнение предписания об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, руководствуясь частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ),

Администрацией вынесено постановление № 2774-п «Об отмене разрешения на строительство».

Не согласившись с указанным постановлением, кооператив обратился в суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что выдача разрешения на строительство и его отмена без наличия оснований в период строительства нарушает права и интересы заявителя при осуществлении предпринимательской деятельности.

Выводы суда первой инстанции являются правильными, основанными на материалах дела и нормах действующего законодательства.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно- правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые

решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов принимают муниципальные правовые акты.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом. Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка;

3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении действия разрешения (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

В соответствии с частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие разрешения на строительство может быть прекращено на основании решения уполномоченного на выдачу разрешений на строительство органа местного самоуправления исключительно в следующих случаях:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращение права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Перечень таких оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Согласно части 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 48 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04).

В силу положений части 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ, статей 1, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации отмена ранее вынесенного акта не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать гарантированные законом права.

Из материалов дела следует, что Постановление Администрации Междуреченского Округа от 14.11.2017 № 2774-п «Об отмене разрешения на строительство» не содержит ссылок на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей исчерпывающий перечень оснований для принятия решения о прекращении действия разрешения на строительство.

Разрешение на строительство от 18.11.2014 № RU42308000-266 сроком до 20.12.2015 выдано без каких либо замечаний и не содержало требований об устранении недостатков, так как все замечания и недостатки были рассмотрены и устранены заявителем еще на стадии рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на строительство.

Кроме этого, действие разрешения на строительство от 18.11.2014 № RU42308000-266 неоднократно продлевалось: так, 17.12.2015 срок действия разрешения был продлен до 20.12.2016, и 01.11.2016 - до 20.12.2017.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что в рассматриваемом случае Администрация при наличии соответствующих правовых оснований имеет полномочия в качестве самоконтроля, отменить ранее выданный ненормативный акт.

Так, в силу указанных выше норм права решения органов и должностных лиц местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или об утрате ими юридической силы должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты).

Следовательно, в рассматриваемом случае решение Администрации об отмене выданного разрешения на строительство должно быть основанным на нормах права, регулирующих определенные правоотношения, равно как разрешение на строительство, отказ в выдаче такого разрешения либо решение о прекращении действия разрешения. При проверке законности и обоснованности ненормативного акта органа власти суд не вправе подменять полномочия органа власти, а проверяет законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта по тем основаниям, которые в нем приведены.

Предписание управления об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности не предусмотрено действующим законодательством в качестве основания для отмены разрешения на строительство.

Судом обоснованно отклонены доводы Администрации о том, что разрешение на строительство выдано с нарушением требований Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Данные обстоятельства не были отражены в оспариваемом решении об отмене разрешения на строительство, решение не мотивировано и не содержит ссылок на фактические обстоятельства и правовые основания для его отмены.

При таких обстоятельствах соответствующие ссылки управления в апелляционной жалобе также подлежат отклонению.

Учитывая изложенное, проанализировав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные выше обстоятельства, апелляционная инстанция приходит к выводу о незаконности оспариваемого ненормативного акта Администрации, доказанности нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целом доводы апелляционной жалобы управления направлены на переоценку выводов арбитражного суда первой инстанции, оснований для которой у суда апелляционной инстанции не имеется, при не опровержении соответствующими доказательствами установленных судом фактических обстоятельств дела.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом того, что управление освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по апелляционной жалобе апелляционным судом не распределяются.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10 августа 2018 года по делу № А27-25889/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного Управления архитектуры и градостроительства по Кемеровской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий: И.И. Бородулина

Судьи: О.А. Скачкова

ФИО1