Постановление от 16 декабря 2019 г. по делу № А43-27861/2019

г. Владимир

«16» декабря 2019 года Дело № А43-27861/2019

Первый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Кастальской М.Н.,

рассмотрев без вызова сторон апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18 сентября 2019 года по делу № А43-27861/2019, принятое в порядке упрощенного производства по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Промсервис" Федеральной службы исполнения наказаний (ОГРН 1027103673080, ИНН 7111007621) об отмене постановления по делу об административном правонарушении №052/04/19.8-1242/2019 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 10.06.2019, в соответствии с которым Федеральное государственное унитарное предприятие "Промсервис" Федеральной службы исполнения наказаний привлечено к административной ответственности по ч.5 ст.19.8 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 50 000 рублей

без участия представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Нижегородской области обратилось Федеральное государственное унитарное предприятие "Промсервис" Федеральной службы исполнения наказаний (далее - заявитель, ФГУП "Промсервис" ФСИН России) с заявлением об отмене постановления по делу об административном правонарушении №052/04/19.8-1242/2019 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 10.06.2019, в соответствии с которым Федеральное государственное унитарное предприятие "Промсервис" Федеральной службы исполнения наказаний привлечено к административной ответственности по ч.5 ст.19.8 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 18 сентября 2019 года по делу № А43-27861/2019, вынесенным в порядке части 1 статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд признал незаконным и отменил
постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по делу об административном правонарушении №052/04/19.8-1242/2019 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 10.06.2019, в соответствии с которым Федеральное государственное унитарное предприятие "Промсервис" Федеральной службы исполнения наказаний привлечено к административной ответственности по ч.5 ст.19.8 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 50 000 рублей, в связи с малозначительностью совершенного правонарушения..

10 сентября 2019 года от антимонопольного органа поступило ходатайство об изготовлении полного текста решения. На основании части 2 статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса РФ ходатайство общества рассмотрено и удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18.09.2019 по делу № А43-27861/2019 и принять новый судебный акт об отказе ФГУП «Промсервис» ФСИН России в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы Управление указывает что, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. По мнению Нижегородского УФАС России, категория нарушений, квалифицирующим признаком которых является неисполнение какой-либо обязанности в срок, в том числе несвоевременное представление информации, в принципе не является и не может быть устранимым нарушением. Между тем, на наличие вредных последствий указывает факт воспрепятствования ФГУП «Промсервис» ФСИН России исполнению антимонопольным органом возложенных на него законодательством Российской Федерации контрольно-надзорных функций. Нижегородское УФАС России считает необоснованными, несоответствующими материалам дела выводы арбитражного суда о незначительном сроке просрочки исполнения требования антимонопольного органа, а также о том, что на момент административного расследования нарушение предприятием устранено (абзац 4 страницы 6 решения Арбитражного суда Нижегородской области). Нижегородское УФАС России считает, что просрочка исполнения требования антимонопольного органа на 14 календарных дней является значительной.

ФГУП "Промсервис" ФСИН России представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просило оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Заявитель указывает, что учитывая общеправовой принцип справедливости наказания, суть которого заключается в том, что юридическая (административная) ответственность должна быть соразмерна допущенному правонарушению, а также в создании самим Заинтересованным лицом обстоятельств заведомо не выполнимых для Заявителя (в установленный срок представить большой объем запрашиваемой информации и письменных пояснений с учетом получения запроса по почте за 1 рабочий день до срока исполнения и представления запрашиваемой информации и пояснений); а также учитывая, что Заинтересованное лицо исполнило свою обязанность по представлению такой информации в полном объеме на заседании комиссии Нижегородского УФАС, суд правомерно признал постановление Заинтересованного лица незаконным и подлежащим отмене.

Настоящая апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии со статьей 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Приказом Нижегородского УФАС России от 13 сентября 2018 года № 273 возбуждено дело и создана комиссия по рассмотрению дела №1947-ФАС52-04/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением комиссии Нижегородского УФАС России по рассмотрению дела №1947-ФАС52-04/18 о нарушении антимонопольного законодательства от 05 марта 2019 года (зарегистрировано исх.№СК-04/1981 от 05.03.2019) на основании части 1 статьи 25, части 5 статьи 45 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции" у ФГУП "Промсервис" ФСИН России запрошены сведения и документы, а именно в определении указано на необходимость представления предприятием в срок до 01 апреля 2019 года следующих сведений и документов: 1)пояснения относительно процедуры отбора ФГУП "Промсервис" ФСИН России поставщиков продовольственных товаров и заключения с ними договоров поставки (договоров комиссии) продовольственных товаров для нужд ОСП "Нижегородский" в 2019 году; 2)договоры, на основании которых предприятием производится закупка (прием в целях реализации в соответствии с договором комиссии) продовольственных товаров для нужд ОСП "Нижегородский" в 2019 году; 3)документы, регулирующие порядок отбора поставщиков продовольственных товаров, с указанием планового периода введения порядка отбора поставщиков продовольственных товаров посредством проведения предприятием закупочных процедур в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 №223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Согласно отчету об отслеживании отправления с почтовым идентификатором 60377433309898, Списку №101 внутренних почтовых отправлений от 20.03.2019 ФГУП "Промсервис" ФСИН России 28.03.2019 получено определение Нижегородского УФАС России, зарегистрированное за номером №СК-04/1981.

Однако к 01 апреля 2019 года вышеуказанное требование Нижегородского УФАС России ФГУП "Промсервис" ФСИН России не исполнено. Ходатайства о продлении срока представления информации, иных ходатайств относительно представления запрашиваемой Управлением информации от ФГУП "Промсервис" ФСИН России в Нижегородское УФАС России не поступало.

Информация, истребованная письмом Нижегородского УФАС России от 05.03.2018 №СК-04/1981, представлена в Управление только 15 апреля 2019 года на заседании комиссии по рассмотрению дела №1947-ФАС52-04/18 о нарушении антимонопольного законодательства письмом ФГУП "Промсервис" ФСИН России от 01.04.2019 № 96 (вх.№2084 от 15.04.2019).

Усмотрев в бездействии ФГУП "Промсервис" ФСИН России признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, письмом от 14.05.2019 №СК-04/4039 Нижегородское УФАС России уведомило ФГУП "Промсервис" ФСИН России о составлении протокола об административном правонарушении.

Вышеуказанное письмо ФГУП "Промсервис" ФСИН России получено 23.05.2019, что подтверждается отчетом об отслеживании отправления с почтовым идентификатором 60377435265604 и списком №64 внутренних почтовых отправлений от 17.05.2019.

28 мая 2019 уполномоченным должностным лицом Нижегородского УФАС России составлен протокол об административном правонарушении №052/04/19.8-1242/2019.

Определением от 28.05.2019 вр.и.о. заместителя руководителя Нижегородского УФАС России назначено время и место рассмотрения дела об административном правонарушении №052/04/19.8-1242/2019.

Согласно материалам дела указанное определение предприятием получено 06.06.2019.

10 июня 2019 должностное лицо Нижегородского УФАС России, рассмотрев дело №052/04/19.8-1242/2019 об административном правонарушении, вынесло постановление в соответствии с которым, Федеральное государственное унитарное предприятие "Промсервис" Федеральной службы исполнения наказаний привлечено к административной ответственности по ч.5 ст.19.8 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением заявитель, обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением.

В обоснование заявленного требования общество ссылается на то, что заинтересованное лицо своими неправомерными действиями заведомо создало условия, при которых предприятие не смогло исполнить свою обязанность по предоставлению запрашиваемой информации и документов в указанный в определении срок, а именно: - согласно отчету об отслеживании отправления с почтовым идентификатором 60377433309898 датировав определение 05.03.2019 №СК-04/1981 со сроком исполнения до 01 апреля 2019 года, УФАС по Нижегородской области отправило его в адрес заявителя только 20 марта 2019 года, - вышеуказанное определение заявитель получил по почте 28.03.2019, что подтверждается отметками почтового отделения на конверте почтового отправления и отчетом об отслеживании отправления с почтовым идентификатором 60377433309898, а предоставить информацию и документы УФАС по Нижегородской области обязала заявителя до 01.04.2019, из которых 30 марта и 31 марта 2019 являлись выходными нерабочими днями, - в определении содержался большой объем запрашиваемой информации и документов, которые находятся в разных местах хранения, - отправка и получение адресатом подобной информации по почте заказным письмом занимает от 8-10 дней, - подготовка и направление обращения к УФАС по Нижегородской области о продлении срока предоставления информации и документов также занимает значительную часть рабочего времени и в срок до 01 апреля 2019 года не мог был выполнен в виду загруженности сотрудников и нахождения их в очередных отпусках, - заявитель вынужден был предоставить информацию и документы на заседание Комиссии УФАС по Нижегородской области 15 апреля 2019 года. На основании изложенного, заявитель считает, что антимонопольным органом неполно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в действиях ФГУП "Промсервис" ФСИН России имеется событие и состав административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вместе с тем, ссылаясь на недоказанность наличия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и каких-либо неблагоприятных последствий в результате противоправного деяния ФГУП "Промсервис" ФСИН России, а также на отсутствие отягчающих ответственность обстоятельств, суд признал совершенное правонарушение малозначительным и освободил его от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ, признав незаконным и отменив оспариваемое постановление антимонопольного органа.

Апелляционная инстанция не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Судом первой инстанции, верно, установлено, что процедура привлечения ФГУП "Промсервис" ФСИН России к административной ответственности, установленная статьями 28.2 и 29.7 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела, административным органом соблюдена, права заявителя, установленные статьей 25.1 КоАП РФ, обеспечены и не нарушены.

Частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3, 4 и 7 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), за исключением случаев, предусмотренных частью 8 настоящей статьи.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного данной нормой, образует непредставление либо несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации) по требованию этих органов либо представление заведомо недостоверных сведений.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган осуществляет полномочия по истребованию и получению необходимых документов и информации, объяснений в письменной или устной форме.

В части 1 статьи 25 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции" установлена обязанность юридических лиц представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Таким образом, антимонопольный орган в целях реализации возложенных на него полномочий вправе запрашивать у хозяйствующих субъектов необходимые документы и информацию, а последние, в свою очередь, обязаны предоставить запрашиваемые сведения в установленный антимонопольным органом срок.

Объем запрашиваемых сведений определяется антимонопольным органом самостоятельно в зависимости от существенных обстоятельств.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Факт допущенного нарушения - представление запрашиваемых документов не 01.04.2019, а 15.04.2019 подтверждается материалами дела, и документально заявителем не опровергнуто.

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств принятия ФГУП "Промсервис" ФСИН России всех зависящих от него мер, направленных на недопущение совершения административного правонарушения, равно как и доказательств того, что ФГУП "Промсервис" ФСИН России не могло предвидеть и предотвратить его совершение при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется. ФГУП "Промсервис" ФСИН России имело реальную возможность для обеспечения исполнения возложенных не него законом обязанностей, однако, не приняло надлежащих мер по ее реализации.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что в действиях ФГУП "Промсервис" ФСИН России имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На день вынесения оспариваемого постановления срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, не истек.

Между тем, применительно к возможности признания совершенного ФГУП "Промсервис" ФСИН России правонарушения малозначительным судом первой инстанции не учтена правовая позиция, изложенная в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.04.2019 N 307-АД18-24091.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Постановлением от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При этом квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях. Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания (пункты 18, 18.1).

Согласно пункту 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Отсутствие отягчающих обстоятельств не свидетельствует о малозначительности совершенного деяния, а лишь учитывается при назначении административного наказания.

Неисполнение законного требования антимонопольного органа посягает на установленный законом порядок управления и влечет наступление общественно опасных последствий, обусловленных невозможностью осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

Административные правонарушения против порядка управления подрывают основы государственности, нарушают нормальное функционирование государственных институтов.

Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) могут повлечь неполное и (или) несвоевременное исследование антимонопольными органами соответствующих фактических обстоятельств, специфики товарных рынков и, как следствие, - искажение результатов контрольных мероприятий, нарушение прав и законных интересов субъектов, чья деятельность находится в сфере антимонопольного контроля, а также иных лиц.

Установление для юридических лиц за нарушение антимонопольного законодательства штрафов, заметно превосходящих по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, наряду с установлением до одного года срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.

При этом законодатель, во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.01.2013 N 1-П Федеральным законом от 02.12.2013 N 343-ФЗ снизил минимальный размер штрафа за данное правонарушение с 300 000 рублей до 50 000 рублей, расширив, тем самым, возможности как антимонопольных органов, так и судов в части дифференциации назначаемого наказания, исключая при этом необходимость использования для этой цели такого правового института как малозначительность административного правонарушения.

Применение данного правового института не должно порождать правовой нигилизм, ощущение безнаказанности, приводить к утрате эффективности общей и частной превенции административных правонарушений, нарушению прав и свобод граждан, защищаемых антимонопольным законодательством.

При таких обстоятельствах у суда отсутствовали основания для признания совершенного обществом правонарушения малозначительным.

В связи с вышеизложенным оснований для удовлетворения заявленных требований у Арбитражного суда Нижегородской области не имелось.

Суд апелляционной инстанции также не усмотрел оснований для замены административного штрафа на предупреждение в порядке части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ, ввиду отсутствия документальных доказательств, подтверждающих наличие исключительных для этого обстоятельств.

Санкцией части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено наказание в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Штраф назначен в минимальном размере санкции.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ установлено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании решения административного органа должны содержаться, в том числе, указание на признание решения незаконным и его отмену полностью или в части, либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части, либо на меру ответственности, если она изменена судом (пункт 3 части 4 статьи 211 АПК РФ).

На основании изложенного, руководствуясь положениями п. 2 ст. 269 АПК РФ, суд апелляционной инстанции отменяет решение суда первой инстанции в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значения для дела и принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

По правилам статьи 204 АПК РФ апелляционная жалоба на решение суда о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 266, 267, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18 сентября 2019 года по делу № А43-27861/2019 отменить.

В удовлетворении требований Федерального государственного унитарного предприятия "Промсервис" Федеральной службы исполнения наказаний отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья М.Н. Кастальская